Бюджетный кризис в России: Welcome Back to the 90’s!

Кирилл Родионов сравнивает два кризиса

Падение цен на нефть заставило российское правительство пересмотреть подходы к бюджетному проектированию. В августе Минэкономразвития представило обновленный макроэкономический прогноз, в консервативный вариант которого цена на нефть была заложена на уровне в $40 за баррель. При таком сценарии в следующем году доходы федерального бюджета сократятся на четверть по сравнению с объемом, заложенным в действующий закон о бюджете на 2015-2017 гг. (11,9 трлн руб. против 15,8 трлн руб.), при этом нефтегазовые доходы снизятся на треть (5,2 трлн руб. против 8 трлн руб.). Минфин же объявил о временном отказе от трехлетнего бюджетного планирования: при подготовке нового бюджета расчеты по доходам и расходам будут приведены только за 2016 год, при этом на три с лишним недели сдвинется срок его представления в Думу — с 1 на 25 октября. Наконец, сам бюджет будет сверстан без учета бюджетного правила, которое не позволило бы сократить расходы ниже уровня, установленного в «Основных направлениях бюджетной политики» — 15,9 трлн руб. в 2016 году.

Надвигающийся бюджетный кризис заставляет вспомнить позднюю Перестройку и первое постсоветское десятилетие, когда неустойчивость государственных финансов была перманентной. Толчком к нарастанию бюджетных трудностей Советского Союза в середине 1980-х стало падение цен на нефть. Если в 1980 году среднегодовая цена на нефть марки Brent составляла $107,4 за баррель (здесь и далее — в долларах 2015 года), то в 1986 — лишь $31,4 за баррель; в последующие пять лет нефтяные котировки колебались вокруг этой отметки, исключение составил лишь 1990 год, когда на фоне войны в Персидском заливе их среднегодовое значение достигло $41,8. Это не преминуло отразиться на сбалансированности доходов и расходов союзного бюджета: если в 1980 году тот был сведен с профицитом в 1,3% ВВП (здесь и далее — данные, приведенные в книге Сергея Синельникова-Мурылева «Бюджетный кризис в России», опубликованной в 1995 году), то в 1985 — уже с дефицитом в 1,7% ВВП; в 1989 и 1990 гг. он вырос до 8,6 и 10,3% ВВП соответственно, пока в 1991 не достиг астрономических 30,9% ВВП (оценка Всемирного банка).

В середине 1980-х важным фактором углубления бюджетных диспропорций оказалась антиалкогольная кампания: сокращение производства и продажи спиртных напитков привело к снижению поступлений по налогу с оборота — с 13,5% ВВП в 1985 году до 11,5% ВВП в 1987. Другим фактором макроэкономической разбалансировки оказалась политика «ускорения»: рассчитывая подхлестнуть экономический рост, союзное правительство начало оставлять предприятиям большую долю прибыли, которая должна была направляться на капитальные расходы; как результат, в период между 1986 и 1989 гг. отчисления с прибыли предприятий сократились с 16% до 12% ВВП. Решающий же вклад в коллапс государственных финансов внесла дезинтеграция страны: в 1991 году республики стали отказываться от перечисления средств в общесоюзный бюджет. Главными «неплательщиками» оказались республики Прибалтики, которые все налоговые доходы направляли в собственные бюджеты; Украина не отчисляла средства на общесоюзные программы, а Россия была крупнейшим должником по налогу на прибыль (данные Контрольной палаты СССР).

Ключевым источником компенсации выпадавших доходов оказались внешние займы: с 1985 по 1991 год. внешний долг СССР вырос с $28,5 до $84 млрд. Однако одолженных у развитых стран средств было недостаточно для финансирования госрасходов, как следствие, для покрытия бюджетного дефицита союзное правительство стало прибегать к централизованным кредитам Госбанка СССР. Результатом оказался рост денежного предложения: за январь — август 1991 количество денег в обращении увеличилось на 57,3 млрд руб., что было в три с половиной раза выше этого показателя за аналогичный период 1990 года (16,7 млрд руб. — данные Межреспубликанского комитета СССР). При этом Госбанк был не в состоянии контролировать денежное обращение: центральные банки республик проводили политику, противоречащую стабилизации общей денежной единицы, признавал председатель Госбанка Виктор Геращенко в аналитической записке, написанной для Михаила Горбачева в ноябре 1991 года. В декабре же он сообщал, что у Гознака, переданного в подчинение Госбанку, нет ресурсов для своевременного изготовления монет и банкнот.

База для гиперинфляции была создана, однако, в условиях административного контроля цен та проявлялась в усугублении кризиса продовольственного снабжения городов. В октябре 1991 года в большинстве регионов РСФСР действовала талонная система продажи товаров: во всех из них действовали карточки на сахар, в 53 — на мясопродукты, в 61 — на животное масло, в 64 — на крупу и макаронные изделия, в 63 — на водку (данные Министерства торговли РСФСР). Снизилась товарная обеспеченность рубля: если в 1985 году на 1 руб. денежных средств населения приходилось 30 коп. товарных запасов, то в 1991 — лишь 14 коп. Недоверие к деньгам проявлялось и в снижении закупок зерна внутри страны: в 1991 г. государство сумело закупить 22,5 млн т зерна, тогда как в 1985-1990 гг. оно закупало в среднем 34,3 млн т (данные Госкомстата РСФСР). Союзное правительство пыталось выйти из этой ситуации за счет покупки зерна на иностранную валюту, однако имевшихся в его распоряжении резервов хватило на приобретение лишь 1,15 млн т.

Вернуть рублю конвертируемость, а государственным финансам — стабильность, можно было с помощью либерализации цен, отказа от эмиссионного финансирования бюджетного дефицита и разделения рублевой зоны. Переход к свободному ценообразованию перевел подавленную инфляцию в открытую: в январе 1992 года в месячном выражении она составила 245,3%, однако, к маю ее месячные темпы сократились до 11,9%. Разделение рублевой зоны оказалось более сложной задачей: после декабря 1991 года бывшие союзные республики продолжали эмитировать безналичные рубли, экспортируя тем самым инфляцию в Россию. В июне 1992 года президент Борис Ельцин подписал Указ № 636 «О мерах по защите денежной системы», который постановил перевести центральные банки новых независимых государств на корреспондентские счета: теперь платежи этих стран в адрес России реализовывались только в том объеме средств, который находился на корреспондентском счету их центральных банков в ЦБ РФ. Фактически это означало конец эпохи рубля как единого для республик средства безналичных расчетов.

В наличный же оборот российский, а не союзный рубль был выпущен лишь в июле 1993 года: в тот месяц ЦБ РФ опубликовал телеграмму, возвестившую о недействительности советских денежных купюр. Еще позже произошел полный отказ от покрытия дефицита бюджета за счет централизованных кредитов Банка России. Первая попытка уйти от их использования была предпринята сразу после запуска рыночных реформ: за январь — апрель 1992 года ЦБ РФ не выдал правительству ни копейки кредитных средств (данные годового отчета Банка России за 1992 г.). В мае началось постепенное размягчение денежной политики: связано это было, в том числе, с реализацией апрельского Указа президента, предписывавшего Центробанку выделить 70 млрд руб. на осуществление посевной кампании. Резкое же ослабление денежной политики началось в августе 1992 года, когда Банк России начал исполнять положения собственной телеграммы, опубликованной 28 июля, т.е. вскоре после прихода на пост председателя ЦБ Виктора Геращенко: коммерческие банки были наделены обязательством предоставлять предприятиям средства для осуществления текущей деятельности и оплаты кредиторской задолженности; затраченные ресурсы затем компенсировались Центробанком.

Эти меры негативно отразились на динамике месячной инфляции: если в мае — августе ее среднемесячные темпы составляли 12,6%, то в сентябре — декабре — уже 21,4%. Курс рубля, в начале июля находившийся на отметке 125,3 RUR/USD, к концу декабря опустился до уровня в 414,5 RUR/USD. В последующие два года Россия жила с трехзначной годовой инфляцией, которая достигла 840% (1993) и 214,8% (1994) соответственно. Виной тому была все та же политика финансирования бюджетного дефицита за счет кредитов ЦБ, поводом к отказу от которой стал «черный вторник» 11 октября 1994 года, когда курс рубля за один день ослаб более чем на четверть — с 2833 до 3926 RUR/USD. Вслед за этим руководство Центрального банка во главе с Виктором Геращенко было отправлено в отставку. С 1995 году единственным источником покрытия дефицита стали государственные краткосрочные облигации (ГКО), рынок которых оказался интересным для иностранных институциональных инвесторов: к нему они получили сначала ограниченный (1996), а затем — свободный (1998) доступ.

Это, в свою очередь, позволило Минфину размещать среднесрочные обязательства (3-5 лет) и привлекать средства по относительно низким ставкам, к лету 1997 года опустившимся ниже уровня в 20% годовых. Однако обратной стороной монеты оказался рост затрат на выплату процентов по долгам: если в 1995 года доля этих расходов в федеральном бюджете составляла 19,3%, то в 1996 году — 25,4%, в 1997 — 23,8%, а в первой половине 1998 г. — уже более 30%. В условиях низкой собираемости налогов это должно было рано или поздно привести к кризису на рынке ГКО. Толчком к нему стала финансовая турбулентность, охватившая Юго-Восточную Азию в октябре — декабре 1997 г., после чего институциональные инвесторы начали вывод средств с развивающихся рынков, в том числе и из России. Как следствие, Банк России был вынужден прибегнуть к интервенциям на рынке ГКО с целью удержания ставок. В январе — феврале ЦБ РФ удалось взять ситуацию под контроль, однако, в марте наступила новая волна дестабилизации, связанная с отставкой Виктора Черномырдина, воспринимавшегося за рубежом как гарант политической стабильности.

Инвесторов отпугнул тот факт, что процесс одобрения кандидатуры Сергея Кириенко на пост председателя правительства растянулся на два месяца; потеряв же в мае приставку «и.о.», новый премьер отказался незамедлительно подписывать с МВФ меморандум об экономической политике, который служил основой для предоставления России ресурсов Фонда. В результате к середине июля ставки на рынке ГКО превысили порог в 100%, однако, даже при таких ставках никто не хотел покупать российские долговые бумаги: на аукционах 23 и 30 июля, а также 5 и 12 августа Минфину не удалось привлечь ни копейки денежных средств. Выйти из сложившейся ситуации не помогла и экстренная помощь МВФ, предоставления которой в июле добился Анатолий Чубайс, назначенный специальным представителем президента по связям с международными финансовыми организациями. Он договорился с руководством Фонда о выделении пакета займов на $22,7 млрд; первый транш был сокращен с $5,6 до $4,8 млрд из-за отказа Думы утвердить согласованные с МВФ антикризисные меры, остальные же $17,9 млрд так и не были предоставлены.

Результатом стал дефолт, который сопровождался обвальной девальвацией рубля (его курс к концу года снизился с 6,4 до 20,7 RUR/USD), резким скачком инфляции (84,5% в 1998 г. против 11% в 1997) и крахом банковской системы (крупнейшие банки того времени — «Менатеп», «СБС», «Инком», «Онэксим», «Мост», «Мосбизнесбанк» — потерпели банкротство). Дефолт стал завершающим аккордом трансформационного спада, начавшегося еще до начала реальных рыночных реформ (в 1991 г. спад российского ВВП составил 8% — оценка ЦРУ); в 1999 году экономика была на траектории устойчивого роста, продолжавшегося вплоть до кризиса 2008-2009 гг. и приведшего к повышению реальных доходов населения на 141,4% (данные Росстата). Память о финансовой катастрофе 17 августа послужила залогом фискального консерватизма российского правительства: последний год президентства Бориса Ельцина стал первым за всю постсоветскую историю России, когда бюджет был сведен с профицитом; и даже в 2005 г., спустя семь лет после дефолта, «ненефтегазовый» бюджет сводился с профицитом в 1,1% ВВП.

Ключевую же роль в макроэкономической стабилизации сыграла налоговая реформа первой половины 2000-х, когда правительство ввело плоскую шкалу НДФЛ, унифицировало ставку социальных взносов, отменило ряд льгот по уплате НДС и налога на прибыль, а также ликвидировало налог с продаж. Эти меры сократили налоговую нагрузку на экономику, которая с 2001 по 2006 год. ежегодно снижалась в среднем на 1% ВВП. Дополнительным фактором консолидации государственных финансов стал рост цен на нефть: если в 1991-1999 гг. среднегодовая цена нефти марки Brent составляла $27,2 за баррель (здесь и далее – в долларах 2015 г.), то в 2000-2008 гг. – $53,6. Благодаря этому была создана «подушка безопасности» в виде Стабфонда, разделенного затем на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния: к декабрю 2008 г. их объем достиг $64 и $34 млрд соответственно. Это дало возможность безболезненно пережить в 2009 г. падение цен на нефть (среднегодовая стоимость барреля Brent опустилась до $58,8) и сокращение доходов федерального бюджета (профицит в 4,1% ВВП по итогам 2008 г. сменился в 2009 г. дефицитом в 5,9% ВВП — данные Экономической экспертной группы).

Вместе с тем наличие резервов вкупе с возобновлением роста цен на нефть (в 2010-2014 гг. среднегодовая стоимость баррель Brent достигла $87) сыграло с правительством злую шутку. с 2007 по 2014 год. общие расходы федерального бюджета выросли более чем вдвое – с 6,5 до 14,8 трлн руб. Крупнейший вклад в этот рост внесли такие статьи, как «Национальная экономика» (увеличение с 730 млрд до 3,1 трлн руб.), «Национальная оборона» (с 840 млрд до 2,5 трлн руб.) и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» (с 675 млрд до 2,1 трлн руб.). Совокупный прирост по этим направлениям составил 5,5 трлн руб. — вот и ответ на вопрос, какие расходы необходимо сокращать, чтобы адаптироваться к снижению доходов бюджета, которое, согласно уже упомянутому выше прогнозу Минэкономразвития, составит в 2016 г. 3,9 трлн по сравнению с уровнем, заложенным на будущий год в бюджетной трехлетке на 2015-2017 гг. Однако правительство вряд ли пойдет на эти меры: высокие расходы на государственные компании, армию и силовые ведомства составляют базис существующей политической конструкции.

Впрочем, опыт двух предыдущих бюджетных кризисов подсказывает, что турбулентность государственных финансов не может не возыметь серьезных политических последствий. Бюджетный кризис времен поздней Перестройки оказался триггером слома социалистической системы, пусть даже ее крах был предопределен ригидностью институтов, сформированных на заре эпохи сталинского «Великого перелома». Коллапс административно-командной экономики подталкивал дезинтеграцию страны, которая, в свою очередь, лишь усугубляла бюджетный кризис. Дефолт же 1998 г. хоть и стал финишной чертой на пути выхода страны из постсоциалистического кризиса, все же отразился болью в сердце миллионов россиян, для которых финансовая катастрофа 17 августа на годы вперед оказалась символом неэффективности демократических институтов. Уставшее от многолетних передряг общество дало карт-бланш новым политическим силам, которые незаметно для него самого ликвидировали базовые политические свободы, обретенные страной после развала коммунизма.

Нынешний бюджетный кризис станет серьезной проверкой на прочность для действующих властей, которые все предыдущие пятнадцать лет пожинали плоды роста благосостояния, достигнутого за счет рыночных реформ 1990-х. Выдержит ли эту проверку Кремль, зависит не только от президента и правительства, но и от общества. Предъявит ли оно спрос на восстановление попранных в «нулевые» годы свобод? Сумеет ли найти каналы воздействия на власти? Вот в чем лежит ключевая развилка федерального избирательного цикла 2016-2018 гг. От того, как пройдет страна эту развилку, во многом зависит ее будущее.

http://r-e-e-d.com/welcome-back/